周四,一项旨在对中国强制劳动生产的产品实施禁令的全面法案在经拜登总统签字后成为法律。
但是,法案能在多大程度上改变那些在中国代工生产的公司的行为,关键要看接下来四个月——在这段时间里,拜登政府将召开听证会,调查强迫劳动的普遍程度,以及该如何应对。
在明知使用了奴隶劳工的情况下进口相关产品有违美国法律,然而《维吾尔强迫劳动预防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act)将让企业而不是海关官员来承担举证义务。公司必须主动证明他们的工厂以及涉及到的供应商没有使用奴役或胁迫手段。
这项法律在参众两院以接近全票获得通过,是华盛顿首次以全面的行动来管理供应链,美国认为这些供应链在剥削受迫害的少数族裔,其影响十分深远。有大量品类繁多的产品和原材料——如石油、棉花、矿物和食糖——从被指存在普遍强迫劳动的中国新疆地区流出。这些原料往往被中国工厂用来生产全球公司的产品。
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“我猜许多公司——甚至整个行业——会惊讶地发现,他们的供应链也是可以溯源到维吾尔地区的,”英国谢菲尔德哈莱姆大学人权和当代蓄奴教授劳拉·墨菲说。
如果按照该法的规定执行,许多公司可能要采用全新的业务模式,否则产品可能无法进入美国境内。在政府拟定进口商需遵循的指导原则之时,这些影响巨大的措施预计会促使企业发起一连串的游说,以求缓解产业的负担。
“切实而有效的执行,很可能意味着企业会做出反抗,试图创造漏洞,”劳联-产联国际总监凯茜·范戈尔德说。“所以法律的实施是关键。”
在该法案通过之前的幕后谈判中,美国商会等商业团体和耐克、可口可乐等品牌努力限制该法案的范围,这初步显示出该法案可能会对美国一些最大的公司产生多大的影响。
拜登政府把中国政府在新疆的行动——包括拘禁100多万维吾尔人和其他以穆斯林为主的少数民族,以及强迫改变信仰、绝育,乃至任意或非法杀害——称为种族灭绝
人权专家表示,中国政府将维吾尔人转移到为全球供应链提供原料的农场和工厂,这是其新疆镇压行动的一个组成部分,旨在同化少数民族,剥夺他们的文化和宗教。
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白宫新闻秘书珍·萨基上周在声明中说,拜登对该法案的通过表示欢迎,并同意国会“可以而且必须采取行动,让中华人民共和国对种族灭绝和侵犯人权行为负责,并解决新疆的强迫劳动问题”。她还说,政府将“与国会密切合作,实施这项法案,以确保全球供应链不存在强迫劳动”。
然而根据对20多位政府官员、国会议员及其工作人员的采访,政府的一些成员在闭门会议上争辩说,该法案的范围可能使美国监管机构不堪重负,并在通货膨胀加速达到近40年来的高点时导致供应链出现更多的扰动。熟悉内情的人士说,一些官员还表示担心,鉴于中国在太阳能电池板和制造组件方面的主导地位,积极禁止中国进口可能会使政府应对气候变化的目标受到威胁。
据四名知情人士透露,最近几个月,拜登的气候变化特使约翰克里和副国务卿温迪·R·谢尔曼分别致电国会的民主党议员,表达了其中一些担忧。
佛罗里达州共和党参议员、该法案的主要作者之一马尔科·卢比奥批评了那些希望限制该法案影响的人,他说,那些希望继续进口产品的公司,以及不愿惹恼中国的官员,“不会就这么放弃。”他还说,“他们都会试图就如何实施该计划发表意见。”
中国一个太阳能发电场。新疆地区在太阳能供应链中的重要地位一直是拜登政府内紧张局势的关键原因之一。
中国一个太阳能发电场。新疆地区在太阳能供应链中的重要地位一直是拜登政府内紧张局势的关键原因之一。 Gilles Sabrié for The New York Times
该法案之所以利害攸关,原因之一是新疆可能在许多供应链中发挥关键作用。该地区面积是得克萨斯州的两倍,拥有丰富的煤炭和石油等原材料,以及番茄、薰衣草和啤酒花等作物;它还是重要的电子产品、运动鞋和服装生产者。据估计,中国提供了世界五分之一的棉花和45%的多晶硅,后者是制造太阳能电池板的关键原料。
新疆在太阳能供应链中的重要作用,一直是拜登政府内紧张局势的关键原因之一。拜登政府期望太阳能帮助美国实现其在2030年之前大幅削减碳排放的目标。
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三名政府官员表示,拜登政府官员在今年的会议上权衡了进口商绕过新疆、重新安排太阳能产品和其他产品供应链的难度。据三名知情人士透露,美国劳工部和美国贸易代表署的官员更支持对新疆商品实施全面禁令。这些人说,一些负责气候、能源和经济的官员反对全面禁令,称这将对供应链造成严重破坏,或损害应对气候变化的工作。
安娜·伊诺霍萨曾是海关和边境保护局的执行主任,在10月离职之前,她一直领导政府对强迫劳动条款的执行工作。她说,负责气候变化等“(与该法案)竞争的优先事项”的机构曾对法案的影响表示担忧。她说,公司和各种政府机构开始担心,该法案的广泛授权可能被证明“对美国经济具有破坏性”。
“改善清洁能源的需求是真实而重要的,但政府或美国不应该以那些在现代奴隶制条件下工作的人为代价,”伊诺霍萨还说。
据知情人士透露,在今年与来自加利福尼亚州的议长南希·佩洛西的通话中,克里表达了对太阳能供应链出现扰动的担忧,谢尔曼则向俄勒冈州民主党参议员杰夫·默克利表示了她的担忧。
该法案的主要发起人之一默克利在接受采访时表示,谢尔曼告诉他,她担心该立法的“针对性和审慎度”不够妥当。这次谈话由《华盛顿邮报》首次报道
“我认为这是一种有针对性且审慎的方法,”默克利说。“而且我认为政府开始看到两院的共和党人和民主党人对此有多么强烈的看法。”
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一位国务院官员说,谢尔曼没有主动致电,也没有表示反对该法案。克里的发言人惠特尼·史密斯说,他被指游说反对《维吾尔强迫劳动预防法案》,任何这类指控都是“不实的”。佩洛西拒绝讨论私下谈话。
国际宗教自由美国委员会副主席、维吾尔裔美国律师努里·特克尔表示,美国必须“同时应对种族灭绝和生态灭绝”。
“在拯救世界和对维吾尔人被奴役视而不见之间,政策制定者和气候活动家觉得这是二选一的局面,”他说。“这是错误的,我们不能让自己被迫陷入其中。”
政府官员还辩称,美国可以在对强迫劳动采取强硬立场的同时,发展一个强大的太阳能供应链。国家安全委员会发言人艾米莉·霍恩表示,拜登“认为新疆正在发生的事情是种族灭绝”,政府已采取一系列行动打击该地区侵犯人权的行为,包括金融制裁、签证限制、出口管制、进口限制和外交抵制2022年2月北京冬奥会
“我们已采取行动要求中华人民共和国对其侵犯人权行为负责,并解决新疆的强迫劳动问题,”霍恩说。“而且我们将继续这样做。”
2015年,在中国察布查尔附近采摘棉花的农民。据估计,新疆的棉花产量占世界总产量的五分之一。
2015年,在中国察布查尔附近采摘棉花的农民。据估计,新疆的棉花产量占世界总产量的五分之一。 Adam Dean for The New York Times
该法律凸显了微妙的美中关系,决策者必须想清楚,在美国经济上依赖中国工厂的情况下,如何应对反民主的行为。中国仍然是美国最大的商品供应国
美国企业面临的最大障碍之一是确定他们的产品在供应链的任何环节是否触及到了新疆。许多公司抱怨说,对于直接供应商之外的生产原材料和零部件的中国公司,他们没有足够的影响力以索取相关信息。
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政府禁止外国人不受限制地进入新疆的工厂,这使许多企业难以对其供应链进行调查。中国新的反制裁规定威胁要处罚遵守美国限制的公司,这使得调查变得更加困难。
中国政府否认在新疆使用强迫劳动。政府发言人赵立坚表示,美国政界人士“打着‘人权’旗号搞政治操弄和经济霸凌,企图‘以疆制华’,遏制中国发展。”他承诺,如果该法案成为法律,将做出“坚决回应”。
立法者在过去一年中努力将更激进的众议院参议院立法相协调,这给了公司更长的时间来做出改变。立法者还作出了其他改动,包括取消在美国证监会报备的要求。
最终法案包括一项创建实体和产品清单的机制,这些实体和相关产品使用强迫劳动或帮助将受迫害工人转移到中国各地工厂。像苹果这样的企业曾游说创建此类清单,相信这可以为想要避开相关实体的企业提供更多确定性。