我们很少注意到,产生有力的政府是民主的一个关键价值。对于民主倒退所构成的威胁,以及包括美国在内的几个民主国家中崛起的狭隘势力,我们都耳熟能详。但几乎所有西方民主国家如今所面临的最普遍、或许也是最深刻的挑战,还是民主政治中的政治碎片化。
政治碎片化指的是政治权力分散到许多不同派别和势力中心,使得民主政府难以有效运作。
拜登总统认识到了这一历史性挑战,称自己总统任期的决定性使命就是赢得“21世纪的民主效用与专制之间的斗争”。
然而,即便有政府统一管控,他的两党基础设施法案的通过仍然因为民主党内的分歧被推迟了好几个月,让人无法确定“重建更美好未来”的提案能否成为现实——哪怕只是一部分。
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当民主政府似乎无力兑现承诺,这样的失败可能会导致许多公民的疏离、气馁、不信任和沉默。这也可能激发民众对保证能结束混乱政治局面的威权领导人的支持。在更极端的情况下,这会导致民众对民主本身产生质疑,并对反民主的政府体制持开放态度。
拜登政府在实现其政策议程上所面临的困境为所有正在经历政治碎片化的西方民主国家提供了一个很好的案例。这种碎片化在欧洲的多党制和美国的两党制中有不同的表现形式。欧洲民主国家正面临传统上占主导地位的中左和中右派主流政党及联盟的瓦解,这些势力自“二战”以来执政至今。对这些党派的支持已经碎裂成新的右翼和左翼政党,还有其他一些不太容易界定意识形态成分的派别。2015年至2017年,有30多个新政党进入了欧洲议会。在欧洲民主国家中,对某一政党有强烈认同感,或是属于某一党派的人口比例急剧下降。
这对政府执政能力的影响是巨大的。在自上世纪50年代以来就是欧洲中流砥柱的德国,两大主流政党通常能得到超过90%的选票;在今秋大选中,两大主流政党的得票率跌至不到50%。失去的选票都转而支持环保、反移民、自由市场和其他政党。在2017年大选后,由于选票分散到了许多政党之中,德国用了六个月时间才组建出一个执政联盟,耗时创造了该国的历史记录。荷兰在2017年大选后也用了创纪录的225天才组建出一个政府。
在如此嘈杂的党派杂音中组建的联合政府也更加脆弱。例如,西班牙在2015年至2019年期间被迫举行了四次全国选举,只为选出一个稳定的执政联盟。直到2015年之前,西班牙基本都是两党民主制,但大规模抗议运动催生出大量新党派,使得建立稳定政府变得困难。今年夏天,瑞典首相在不信任投票中落败——这在该国现代历史中尚属首次。就像英国脱欧党在英国,以及五星运动在意大利所产生的影响那样,昙花一现的数字化政党——包括反政党政党——不知道从哪里冒了出来,从根本上扰乱了政治。
在其他民主国家制造碎片化的同一种力量也在搅乱美国,尽管我们的选举结构基本杜绝了第三党派上台的可能。在这里,碎片化的力量被引入了两大主流政党内部。共和党方面,最引人瞩目的例子就是在2011年至2019年该党控制众议院之时,吞噬了约翰·博纳和保罗·瑞安这两位议长。博纳的回忆录描绘了一个四分五裂的党团核心,根本无法实施治理。
无独有偶,民主党是否能克服内部矛盾,制定出有效政策,也是拜登政府面临的核心问题。明显的例子就是,佩洛西议长原本计划就基础设施法案进行表决,结果却取消了投票,因为她无法获得足够的民主党赞成票——这一非同寻常的事实表明,在分裂的力量面前,一位议长要让她的党团团结起来是多么困难。在一个灾难性的选举夜,进步派才终于放下了担忧支持该法案——其中一些人现在还后悔这么做了。
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至少就目前而言,《重建更美好未来》提案最近遭受的失败,导致了党内不同派系之间的恶斗被公布于众。
巨大的结构性力量推动了整个西方政治的碎片化。在经济层面,全球化导致中产阶级和工薪阶层收入停滞不前,不平等的现象加剧,还有2008年金融危机引发的愤怒。在文化层面则是移民问题上的冲突、民族主义以及其他问题。
自美国实施罗斯福新政和欧洲打响“二战”以来,左翼政党一直代表着不太富裕、受教育程度低的选民利益。而今,这些选民正在成为右翼政党的根基,更富裕、受教育程度更高的选民转而支持左派。对于如何在这种颠覆性的转变中拼凑出能赢得选举的联盟,主流政党一直头痛不已。
通讯革命也是造成政治分裂僵化的主要因素。它在整个欧洲推动了组织松散的无领袖抗议运动的兴起,扰乱了政治,并催生了其他政党——但也使有效政府更加难以实现。
在美国,新通讯时代让自由政客的崛起成为可能。一个自由政客越来越多的国会将更难实施治理。即使是在上任之初,个别国会议员(如亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯和特德·克鲁兹)也不再需要通过党内政绩或是在主要委员会任职来获得全国知名度和影响力。
通过有线电视和社交媒体,他们可以寻找并打造自己的全国性选区。通过互联网筹款(特别是小额捐款),政客(尤其是立场极端的)得以化身强大的筹款机器。在这个时代,政党领袖失去了他们曾经用来迫使党内成员接受党派路线的影响力。这就是为什么众议院议长会辞职,或者需要在无法拿出理想结果时重新安排投票日程。
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如今几乎所有西方民主国家都面临的政治碎片化,反映了民众对传统政党和政府实施有效政策的能力的强烈不满。而另一方面,这种碎片化也使得政府更难做到这一点。拜登说的没错:民主国家必须找到克服分裂力量的办法,以再次证明有效政府是可以实现的。