拜登总统上个月在格拉斯哥会见印尼总统佐科时,称赞该国在印太地区的“重要”领导地位,以及对民主价值观的“坚定承诺”。
但与这些表面的客气话相比,美国与这个世界上人口第三大的民主国家交往的实际情况要冷淡得多,这与印尼作为东南亚主要大国的地位不符,也掩盖了该国在美中地缘政治竞争时代作为重要平衡力量的地位。
在执政第一年的大部分时间里,拜登政府都在巩固盟友和伙伴的支持,这些国家与华盛顿一样,都对北京感到担忧,但在特朗普任内却很受伤。这样一段安抚期是重要的,也是必要的。但是,如果与中国战略竞争的真正目标是确保一个“自由开放的印太地区”,而不是为了自身利益追求大国竞争,那么美国就不能仅仅依赖几个与其世界观相同的好友。
华盛顿还需要向印尼这样不结盟、有时喜欢争吵的新兴大国靠拢,帮助这些国家减少对中国的依赖。
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作为一个有2.75亿人口的自豪国家,印尼小心翼翼地捍卫着自己在国际事务中的自主权,因为该国深知外国干预的破坏性——从殖民统治到上世纪五六十年代由美国支持的暴力政变和起义。
在1945年宣布脱离荷兰独立后,印度尼西亚确立了“独立和积极”的外交政策。该国始终拒绝与任何国家签署联盟协议,是不结盟运动的坚定成员,并在主权受到威胁时做出愤怒回应。
几十年来,这个国家与华盛顿的关系始终摇摆不定。美国支持印尼开国总统苏加诺下台,并推动了苏哈托的崛起,从而结束了与前者的长期不和局面。苏哈托是一位沉默寡言的将军,在印尼实行独裁统治长达32年,直到1998年下台。但印尼政府认为克林顿总统曾在1998年向其施压,要求该国接受国际货币基金组织的惩罚性救助,后来又同意东帝汶举行独立公投,因此对华盛顿感到不满。
今天,印尼与美国的竞争对手俄罗斯伊朗保持着密切的联系。此外,该国与中国的关系也在不断发展。在佐科总统任内,中国已成为印尼最大的投资国之一,斥资数十亿美元新建高速公路、发电厂,以及一条高铁线路。印尼约80%的新冠疫苗也来自于中国。
虽然与美国在军事、反恐和发展项目上有合作,但印尼也对美国在该地区的新安全倡议保持着警惕,比如旨在为其邻国澳大利亚配备核动力潜艇的澳英美联盟
现在是华盛顿及其盟友向印尼示好的良机。这么做不应该是为了阻挠印尼与中国的交往,而是要支持佐科的经济和社会发展计划——他希望在2024年卸任之前巩固自己的政治遗产——并帮助印尼成为另一极力量,以此挑战一种在亚洲新兴的观念,即只有中国掌握着该地区未来的关键。
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到目前为止,华盛顿在促进与印度尼西亚关系方面显得并不热衷。北京对雅加达的战略影响力越来越大,尽管有这样的预警,美国仍尚未提出重要的经济对策。
但与中国关系更加密切,并不意味着佐科在大国竞争中选择了其中一方。相反,曾经是家具厂老板和市长的他正在用以往的务实态度对待外交政策,愿意与任何能够帮助他实现提振经济等核心目标的人合作。
在白宫领导印太政策的库尔特·坎贝尔曾告诉我,如果把国家按照对美国重要性最高、但美国人对其了解最少来排名,印度尼西亚可以排第一。印度尼西亚是世界第四人口大国、世界上穆斯林人口最多的国家,并且是世界上最大的群岛国家:让人们对印度尼西亚感兴趣通常需要提到很多“之最”。
在国内问题和一长串需要解决的外交政策挑战之间,即使拜登政府已经开始在东南亚地区加大力度,印度尼西亚似乎再次被排除在议程之外。总统于3月发布的临时国家安全战略指南将新加坡和越南列为重要的东南亚合作伙伴,这些国家支持美国反击中国,但印度尼西亚未被提及。
今年早些时候,当副总统卡玛拉·哈里斯国防部长劳埃德·奥斯汀分别前往东南亚时,他们跳过了印度尼西亚——该国主要英文报纸《雅加达邮报》之为“冷落”。
好消息是,佐科并不怀恨在心。在撰写他的第一本英文政治传记时,我看到他为得到他想要的东西而来者不拒,从街头小贩到亿万富翁,再到强硬的伊斯兰神职人员
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本周国务卿安东尼·布林肯计划访问雅加达,这是对早先疏忽的纠正,是十分有必要的。但一次访问并不能建立关系,尤其是中国外长与印度尼西亚外长有更频繁的面对面接触。拜登政府应该利用这次访问启动持续的魅力攻势,以拉近世界第三大民主国家。
就像拜登一样,佐科是一个实干家,而不是一个思想家。因此,美国应该专注于同印度尼西亚的实际合作领域——比如贸易和投资、为雅加达遏制燃煤发电森林砍伐的计划提供资金,以及为印度尼西亚的新冠疫苗接种运动提供更多支持。
帮助印度尼西亚摆脱大流行引发的经济和健康危机将赢得佐科的好感,同时减少他对北京的依赖。支持印度尼西亚的复苏也将支持民主——而不是威权主义——可以为亚洲发展中国家带来好处的论点。
如果拜登政府想要消解中国的说法,即美国是一个不可靠的、衰落的大国,那么它在明年初将提出的印太经济框架必须带来实实在在的影响。作为东南亚最大的经济体,印度尼西亚也值得被特别关注。
一个更强大、更富裕、更民主的印度尼西亚不会总是与美国看法一致——但会在亚洲增加一个对中国的关键制衡力量。